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      深學篤用習近平總書記脫貧論述 抓緊籌謀面向未來的發展之策
      來源:人民論壇網、市委會參政議政處      作者:俞容齡、陳濤      時間:2020-10-12      瀏覽次數:3369

      【摘要】習近平總書記關于扶貧工作的重要論述指導我國扶貧事業取得了輝煌成就,構建了完善的扶貧制度體系,形成了中國特色的扶貧道路。黨的十九屆四中全會決定明確提出,“鞏固脫貧攻堅成果,建立解決相對貧困的長效機制”。從攻堅拔寨的沖刺期2020年以后的長效減貧防貧階段,扶貧工作更要以習近平總書記重要論述為根本遵循,完善堅持黨的領導的體制機制,健全制度保障、嚴格政策執行,以黨的堅強領導鋪就深度貧困地區擺脫貧困進路;要構建激發內生動力的“重塑”機制,助推脫貧攻堅與鄉村振興統籌、貧困農戶持續多元增收,充分發揮激活內生動力作為穩定脫貧致富的關鍵作用。抓緊籌謀面向未來的長效減貧之策,還需持續探索三個關鍵問題。


      【關鍵詞】論述 脫貧攻堅 相對貧困 內生動力 長效機制


      到2020年,現行標準下的農村貧困人口全部脫貧,是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾,必須如期實現。對于今年全面完成現行指標的扶貧,習近平總書記是有信心的。他更關心“今年以后是不是能夠穩定下來,是不是有一個長效的機制,就看這些基本的措施是不是穩定的、持續的?!?

      很多人覺得到了2020年以后,扶貧工作可以放松,甚至覺得從事扶貧工作的同志也可以轉行,這些認識都是有誤解的。相對貧困問題涉及收入和福利的調解,而調解收入和福利分配涉及不同區域和不同群體。這一工作相比直接面對絕對貧困工作要更加復雜,在很多情況下往往很難駕馭。這意味著到2020年以后,扶貧工作將會從攻堅戰轉為持久戰,過去長期以來基于消除絕對貧困的戰略和手段都需要按照緩解相對貧困的需要進行調整。

      脫貧攻堅戰是一場硬仗,越到最后越要緊繃這根弦,不能停頓、不能大意、不能放松。為確保打贏疫情防控阻擊戰和脫貧攻堅收官戰,習近平總書記親自決策、親自部署,作出一系列重要指示:“發揮各方面積極性、主動性、創造性,把疫情影響降到最低,努力實現全年經濟社會發展目標任務,實現決勝全面建成小康社會、決戰脫貧攻堅目標任務”,“確保脫貧攻堅任務如期全面完成,優先做好貧困地區農民工返崗就業工作,做好因疫情致貧、返貧農戶的幫扶工作”。面對疫情,我們要按照黨的十九屆四中全會決定要求,從國家治理體系和治理能力現代化角度,“堅決打贏脫貧攻堅戰,鞏固脫貧攻堅成果”,加快思考“建立解決相對貧困的長效機制”。

      一、深刻領會關于黨的堅強領導是深度貧困地區擺脫貧困進路的重要論述

      打贏脫貧攻堅戰還有許多硬骨頭要啃,突發疫情又大大增加了難度?!懊撠毠怨ぷ餍枰訌?。當前,最大的問題是防止松勁懈怠、精力轉移”,“只要大家繃緊弦、加把勁,堅定不移把黨中央決策部署落實好,完全有條件有能力如期完成脫貧攻堅目標任務”。著眼于后2020年的減貧工作重心,以溫飽為主要焦點的絕對貧困時代漸行遠去,以發展為焦點的相對貧困則會成為新時期貧困治理的主要議程。當前的扶貧實踐表明,一般農業區和深度貧困區的貧困發生機理以及治理重點存在較大差異;精準扶貧政策在這兩類地區產生了不同的社會反應,在一定程度上影響著貧困治理績效。深度貧困區典型的大面積貧困及貧困代際傳遞,其癥結在于對文化教育缺乏重視,整體文化水平偏低。這在一定程度上是客觀條件所致。學生在這樣的環境中很容易產生厭學情緒,即便是輟學,地方政府也很難及時發現并做到有效引導。

      案例1.小李今年15歲,原本在彭水縣大地中學讀高二。他的家在距離彭水縣大地場鎮海拔976米一個孤零零的山頭上;從學校到家單程步行需要2個多小時。得益于農房保障政策,土坯房前年整修成3層水泥小樓。村里近幾年推進硬化路戶戶通見成效;但他家實在太高,目前從硬化路盡頭到他的家,還有將近1公里泥濘路。在今年的民進重慶市委助學社會服務中,一位參與的主城職教老師說起來,已經把小李招進了自己職教中心的模具預備班,村扶貧干部才知道,小李因家里奶奶病情加重需要人手,從中學輟學將近半年了。技能教育學?,F在可以跨區域進行招生,他們的招生人員不辭辛勞愿意多跑路,深挖潛,亦能得到相應的招生激勵,并為困難學生爭取助學和家計補貼。在這樣的“獎、助、貸、勤、補、免”六位一體的學生資助體系支撐下,往往能夠提前發現預警深度貧困地區的孩子輟學問題,及時將技能教育和社會化的救助手段配齊,讓孩子不至于成為貧困傳遞的對象。


      (說明:小李家周圍2公里都是這樣人跡罕至、不宜耕種的大山;近10年來,社會服務隊每次都要肩挑手提步爬完最后的山路。面對這樣的居住環境,當地執行的易地搬遷及暫未搬遷戶生產生活監測,2020年后還需更精細更有效)

      我們認識到,深度貧困地區前一階段的扶貧實踐已有,最為核心的問題就是孱弱的地方治理能力與先進的治理體系不匹配而產生的諸多矛盾。由于貧困治理的場域是連片深度欠發達地區,這不僅意味著治理對象是貧困的,當地扶貧干部往往也因為缺乏資源,精準化的監測執行水平相對落后。為此,充分發揮社會主義制度政治優勢,就要加快構建在黨的領導下的減貧長效體制機制。

      (一)完善堅持黨的領導的體制機制

      各級黨組織必須增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,切實重視建立解決相對貧困長效機制的各領域各方面各環節。應立足解決相對貧困的重大實際問題,增強科學合理的政策制定能力,做好進度安排、項目落地、資金使用等工作,增強狠抓落實的政策執行能力。應切實落實基層黨組織責任,固脫貧成效,保證脫貧任務高質量完成,關鍵在人,在基層組織建設,在激發內生動力。要把提升村干部能力作為重要工作來抓。駐村干部和上級組織,要繼續加強對村干部能力的錘煉,讓村干部盡量站到工作前臺,在充分調動村干部干事創業積極性的基礎上贏得村民信任??赏ㄟ^從小到大、從易到難的步驟,逐步提升村干部獨當一面的能力,強化基層組織建設,為農村長效脫貧提供穩固保障。要扎實推進鄉村自治、法治、德治“三治融合”,繼續健全黨組織領導的村民自治機制,完善村民(代表)會議制度,推進民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督實踐。要發揮群眾智慧,豐富村民議事協商形式,形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局,充分調動村民積極性,充分發揮村民的自主性和創造性,為鞏固脫貧成效注入不竭的動力和活力,把“尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生”貫穿在建立解決相對貧困長效機制的全過程。

      (二)健全制度保障機制

      我國社會主要矛盾、尤其是深度連片貧困地區的實際,決定了相對貧困仍將長期存在,需要一手鞏固脫貧攻堅成果,一手加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設,將新冠肺炎疫情期間就業幫扶、產業幫扶、東西協作、定點扶貧等作為構建統籌城鄉民生保障措施的催化劑,建立長短結合、標本兼治的制度保障機制。應深化教育綜合改革,“要讓貧困家庭的孩子都能接受公平的有質量的教育,起碼學會一項有用的技能,不要讓孩子輸在起跑線上,盡力阻斷貧困代際傳遞?!痹诮∪珜W前教育、義務教育、特殊教育、高等教育、職業教育、繼續教育等綜合協調發展的同時,應特別注重讓貧困學子通過技能實現穩定就業,融入城鎮化進程這一切斷貧困代際傳遞鏈條的技能脫貧制度建設。針對統籌城鄉基本醫療和基本養老保險制度,規范脫貧攻堅期間部分地區出現的“一兜了之”與“剛性支出型保障不足”并存現象,增強相對貧困人口醫療和養老保障的可持續性。

      (三)嚴格政策執行機制

      無論是克服當前疫情短期影響,還是實現相對貧困人口根本性、全局性、長期性脫貧,都應在動力、溝通、運行三個方面完善機制,努力克服疫情影響,確保解決相對貧困長效機制的各項政策有效落實。動力機制是通過激勵手段,完善各級領導干部主動擔當作為能力,預防政策執行中的不作為與亂作為,堅決反對形式主義和官僚主義。溝通機制要求政府各部門之間、政府與相對貧困人口之間、政府與第三方社會團體之間進行廣泛的合作、溝通和聯動,使解決相對貧困的各項舉措能夠在各種情形下常態、協調、科學、高效實施。運行機制是實現解決相對貧困長效機制規范健康發展的制度保障,通過建立健全開發式精準扶貧措施和保障性救助扶貧措施相統籌的政策運行制度,解決幫扶相對貧困人口的“最后一公里”問題,引導相對貧困人口提升內生動力。

      二、深刻領會關于激活內生動力是穩定脫貧致富關鍵的重要論述

      “當前建檔立卡貧困人口中,因病、因殘致貧比例居高不下,分別超過40%和14%,缺勞力、缺技術的比例分別占到32.7%和31.1%, 65歲以上老人占比超過16%,這些人群的比例越往后將會越高,是貧中之貧、艱中之艱?;馓厥庳毨后w難題是打好脫貧攻堅戰面臨的最為突出的挑戰?!迸c深度貧困區大面積的貧困問題不同,一般農業區主要表現為個體貧困問題,如因病因傷致貧。村莊中的底層,尤其是貧困戶普遍表現出較強的焦慮感。在發展主義的刺激下,地方社會滋生出了強烈的攀比文化;農民基于發展壓力,勞動力的變現欲望很強;由于資源有限,農民家庭現代化過程中形成了內部危機轉嫁機制,老年貧困現象突出。我們注意到,村莊中無法完成婚姻及生育人生任務的農民,在激烈的競爭和發展壓力下,面臨著價值崩潰、動力缺失的困境,精神面貌也隨之消沉、頹廢。

      為防止脫貧攻堅戰略中的“木桶效應”,補齊特殊貧困群體脫貧這一短板,必須高度重視相應群體的致貧原因、脫貧訴求,消除返貧因素。充分有效就業是農村殘疾人等重點困難群體消除“污名化”標簽,以自尊之訴求、自強之精神、自立之能力實現脫貧長效機制的關鍵所在。

      案例2:12年前,26歲的張某紅因傷致殘,成了當地最窮的低保戶。最慘的時候,銀行賬戶上只有兩塊錢。如今,他是武隆傳宏電商公司的老總,年營收近千萬,創造就業崗位10人。他把自己的成功總結為:3顆"心,即:自立之"心",要賺到錢為自己療傷,希望有一天能夠再站起來;感恩之"心",對于幫助他的當地政府、扶貧干部、同學家人、社會各界希望予以回報,并且以贈送為其捐款的善心人士當地土特產為緣起,逐步發展電商業務、搭建電商公共服務平臺;現已覆蓋周圍2個鄉鎮、多個村社,為留守老人及女性銷售農產品;原諒之"心",對于修其房防護不當致傷的岳父、對于致殘后要求離婚的妻子予以原諒,對于目前陷入困難的前妻伸出援手,讓其到自己的公司來就業。

      (說明:筆者調研中看到,張某紅的農村電商電商公共平臺內,有多家快遞物流企業的運費明細表,平均低于當地城區收費10%以上;為他服務的快遞網點并非海螺村所在的武隆,而是來自相鄰的涪陵,靈活發揮電商物流的距離成本優勢)

      針對這部分“貧中貧、困中困”的困難群體,對于張某紅式“寧愿苦干、不愿苦熬”的先進典型案例加以推廣,其意義或許更大。近年來,我們在調研督察、社會服務、參謀建議過程中不斷總結成功案例的有益經驗,及時厘清其中蘊含的制度化、內驅式進路,轉化為以下減貧長效機制:

      (四)激發內生動力的“重塑”機制

      毋庸置疑,消除外生性的致貧因素可以極大緩解深度貧困,而激發貧困人口內生動力,既要改變貧困人口本身存在的不愿脫貧、不敢脫貧等行為禁錮,還需要通過改變貧困人口生存發展的亞文化情境來調整改變其行為模式,逐步建立起“我要脫貧”的主動意識。應通過開展扶志教育、組織技能培訓、強化典型示范、改進幫扶工作方式、加強不良行為懲戒以及推進農村精神文明建設等,“激發內生動力”“調動貧困地區和貧困人口積極性”“扶貧同扶志扶智相結合”,形成有勞才有得、多勞多得的正向激勵。尤其應通過多種培訓手段來提高困難群眾的自我發展能力。比如針對輕度和中度殘疾人進行精準分類的農村實用技術培訓、務工技能培訓、經商創業培訓,以提高這一特殊困難群體“精準就業”的基本技能。著眼于貧困亞文化的改變與破除,結合激發內生動力的“教化”實踐,一些地區將公共文化服務作為社區發展支持的主要方面,如海南保亭探索貧困地區公共文化服務跨越式發展路徑,支持開展公共文化服務,補齊內生動力不足的短板;寧夏啟動“百縣萬村”綜合文化服務中心建設及文化扶貧工程,打通文化扶貧“最后一公里”。

      (五)脫貧攻堅與鄉村振興統籌機制

      眾所周知,脫貧攻堅的具體目標和任務將在2020年確保實現,但實現鄉村振興戰略是未來較長時期內一項艱巨的任務。統籌規劃、提早謀劃,建立脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接,通過發展充分發揮喚醒困難群眾內生動力的制度效能。比如通過生產獎補、項目補助等激勵措施,調動貧困群眾參與脫貧攻堅行動的積極性和主動性,鼓勵他們通過自己的辛勤勞動和艱苦奮斗來脫貧致富。還比如可以適度調整當下精準扶貧政策的內容和政策覆蓋范圍,將在目前脫貧攻堅中運用的一些針對貧困戶的福利性政策,轉化為覆蓋全體農戶的促進鄉村振興的發展性政策措施。實踐中,一些貧困地區通過創新扶貧項目激勵機制,實施獎補結合、以獎代補等形式,從外部激勵層面改變貧困人口的偏好結構,激發其參與減貧治理的主動性、積極性。如四川馬邊產業發展過程中引入評比競賽機制,將現代企業管理理念引入脫貧攻堅,不僅實現了扶貧產業的可持續發展,也營造了良好的脫貧激勵環境;重慶南川則創設“文明萬元戶”專項,對產業發展好、就業能力強、思想覺悟高的貧困戶,給予一定的政策或物質獎勵,助力“弱鳥先飛”。

      (六)貧困農戶持續多元增收機制

      無論是脫貧攻堅,還是鄉村振興,落腳點是農民生活富裕,而生活富裕的關鍵在于農民持續穩定增收。首先,要創新困難群眾的多渠道收入來源。針對當前返鄉創業就業勞動力持續上升的實際,除了傳統的發展優勢特色產業之外,必須多方開辟困難群眾的就業渠道和收入來源。比如,通過因地制宜進行土地流轉, 讓貧困戶的土地承包權產生收益,激活人地兩種資源,增強脫貧內生動力;搶抓新一輪加快開展縣城新型城鎮化、提升縣城公共設施和服務能力契機,帶動周邊困難群眾發展服務業或就地就近就業;通過對口援助和技能培訓,實現剩余勞動力轉移就業從而穩定其工資性收入。與此同時,要保障易地搬遷群眾的持續收入。雖然通過易地搬遷解決了困難群眾的生存居住條件,但如果沒有相應的政策措施來保障他們的“生活水平不降低”,就會使他們再次陷入貧困,為此要通過大力推進外出務工、返鄉創業與合作興業,鞏固脫貧成效,保證搬遷群眾有持續的收入來源。此外,要通過全面完善生態補償機制來增加貧困地區農民收入。應引導各類收益主體自覺履行生態補償責任并通過資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓等方式進行實現,特別是在林地保護中優先安排周邊貧困群眾從事生態保護等崗位工作,以多方增加困難群眾收入。

      三、抓緊籌謀面向未來的解決相對貧困長效機制

      貧困是一個復雜的理論和現實問題,特別是伴隨我們有關貧困認知的不斷拓展與深化,貧困問題愈加呈現出復雜多元面向。解決相對貧困,就是要實現到2035 年相對貧困人口人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平,收入不平等大幅縮小,基本公共服務均等化基本實現。為此建議:應加緊從實踐出發、謀劃2020年以后的政策舉措、創新方法,大膽深化農村土地管理改革、農村金融管理改革與農村人才管理改革,運用市場思維與市場方式,有效解決用錢、用地、用人三個關鍵問題。

      比如,農村金融與城市金融在政策目標、經營環境、組織形式、經營情況等方面有著明顯的差異,尤其是當前城鄉二元結構比較明顯的情況下,差異更大。我國目前還沒有對鄉村金融制定專門的法律,亟待開展鄉村金融的立法研究和立法準備工作。抵質押物是影響鄉村信貸業務發展的重要因素。如何從法律上明確農戶承包權、土地經營權、相關土地權益抵質押的生效要件是個掣肘。同時,由于農村財產價值評估、交易流轉、處置變現等公開市場、交易平臺和相關配套機制缺失,要素資產的流動不暢,抵質押物的變現能力較弱。

      又如,作為對目前我國二元土地所有制下征地開發模式的突破,集體經營性建設用地入市不僅將對于部分供不應求的市場進行有效的補充,還有望盤活農村土地資源,增加村民集體收益,土地得到更有效的利用,政策釋放紅利讓農民受益,農村經濟發展,進一步促進農村居民的城市化。與此同時,集體用地的使用權如何在公平公正公開、保護村集體經濟組織以及合作企業雙方的合法權益的前提下,進行部分流轉?在土地交易成本變化對地方政府財政收入影響不確定的情況下,這一路徑如何具有可操作性?需要在試點的過程中積極進行探索。

      而從當前困難群眾社會救助兜底保障工作中占有一定比例的“一兜了之”現象來看,保障基本生活只是幫助困難群眾脫離“絕對貧困”,并不等于幫助困難群眾脫離“相對貧困”。隨著扶貧脫貧工作的升級轉型,貧困線也應更加多維彈性,一方面民政部門的“兜底保障”必須常抓不懈,隨時保障陷入困境的群眾的基本生活,另一方面還要采取其他社會救助措施,持續“點燃”貧困戶脫貧的內生動力,防止陷入困境的群眾成為新的貧困人口,這需要持續探索精準脫貧工作的必要保障措施。

      站在歷史轉折點回望脫貧攻堅的波瀾壯闊與巨大成就,我們要向無數一線扶貧工作者付出的無限努力致敬:“回顧中國幾十年來減貧事業的歷程,我有著深刻的切身體會?!薄?0多年來,我先后在中國縣、市、省、中央工作,扶貧始終是我工作的一個重要內容,我花的精力最多?!闭雇磥?,我們更感到在中國特色扶貧開發道路上,“沒有比人更高的山,沒有比腳更長的路?!?。加快構建解決相對貧困長效機制,還需同心同行、久久為功!


      (作者系中科院國科創新智庫總監俞容齡;民進重慶市委會機關參政議政處處長陳濤)


      參考文獻:

      [1]習近平. 擺脫貧困. 福建人民出版社. 1992年.

      [2]中共中央黨史和文獻研究院編. 習近平扶貧論述摘編. 中央文獻出版社. 2018年.

      責任編輯:譙治
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